新华社客户端南京11月30日电 当前，资源要素进入“存量时代”，面对资源紧缺、环境约束和生态管控等多重压力，以往靠资源要素堆叠的发展模式已不可持续，如何利用有限的要素资源保障更大规模、更高质量发展，成为各地必须思考的问题。

江阴推动全域工业园区升级改造（简称“工改”），将此作为破解土地资源与发展所需矛盾的“关键一招”，从规划布局入手，以空间腾退为突破口，着力破解土地资源配置、各方主体利益平衡等方面难题，并以亩均效益、强链补链、科技创新为导向推动新旧动能转换，为高质量发展拓展新空间。今年，江阴工改入选江苏制造强省建设改革创新典型案例，是此次唯一入选县级市。

聚焦“全覆盖” 规划先行统筹布局

作为“苏南模式”发源地之一，江阴的乡镇企业在20世纪80年代异军突起，形成高端纺织服装、石化新材料、金属新材料等优势产业，奠定了在全国县域经济中的领先地位，2023年当地完成规上工业产值超7000亿元。

工业起步早，也让江阴率先遭遇发展瓶颈。江阴全市土地开发建设强度已经触碰“天花板”，2021年之前，全市987平方公里的土地上分布着各类园区200余个，布局散、隐患多、效益低、同质化竞争严重，“老项目产出不高、新项目无地可用”的矛盾日益突出。

在国土空间减量规划的背景下，开发强度只能降，不能升。江阴要实现从县域经济向市域经济转型，未来发展空间在哪里？江阴的回答是“向存量要空间”。

三年前，江阴全域启动工业园区升级改造并发布实施方案，将此作为高质量发展的关键抓手，提出“盘活低效产业用地、腾出更多发展空间、解决安全环保隐患、助推产业转型升级”的目标，力争改出一番新天地、再造一个新江阴。

图为江阴外景

与早期村镇自发建设产业园区不同，此次工改突出统筹规划、目标导向。江阴按照“空间集聚、产业集群、产城融合”原则，结合新一轮国土空间总体规划和各板块实际情况，明确以“345”现代产业集群为导向，规划工业园区“20+10”整体布局，即20个重点产业园区、10个特色产业园区，打造一批特色鲜明、产城融合、配套完善、管理有序的主题产业园、科技创新核、生态功能区，并设置若干个过渡工业园区，用园区布局的减法换高质量发展的加法。

“我们要求新规划改造工业园区每一个都必须明确产业定位、错位发展，每个园区形成‘1+N’规划体系，包括总体规划和产业发展、公共配套、空间布局等方面的规划，这样就从总体规划层面解决了今后要改成什么样子，现在改的方向有哪些。”江阴市工改办专职副主任李奕说。

工改包括规划、拆迁、建设、管理等各个环节，为保障规划目标顺利落地，江阴设置领导小组，由市委、市政府主要领导任组长，领导小组下设省内首个“工改办”，并设置各专项工作组，高位统筹资源、协调解决问题，并出台30余份相关政策文件，从制度设计上解决难点痛点堵点。同时，江阴还在市镇两级分别成立工改公司，推动实体化运作，吸引各方资金参与工业园区升级改造。

三年来，江阴共腾退提升土地3.63万亩，形成可用产业用地1.58万亩、集中连片超千亩地块5个。截至2024年9月底，已有9352亩用于项目建设，落地项目104个，总投资866.68亿元，完成投资328.59亿元。建成的微电子产业园、碳中和技术产业园获评无锡市级特色产业园区。

啃下“硬骨头” 平稳高效腾退改造

工改触及深层利益调整，如何解决土地整合问题，如何保障企业发展，如何平衡各方利益诉求？江阴从“硬骨头”啃起，确保腾退改造阶段平稳过渡。

——连片更新，破解土地整合难题。

针对工业用地碎片化严重的情况，江阴重点整治亩均税收1万元以下地块，以形成超150亩的集中连片可用地块为标准，在摸清土地利用现状的基础上，排定地块、锁定企业，积极推进零散地块的连片更新。

然而，连片盘活存量土地，必然面临国有和集体土地混合使用问题。2023年10月，江阴不动产登记中心为长泾镇东舜城乡水利用项目发放了跨权属不动产权证，成为全国首宗挂牌成交的“国有+集体”组合供应地块发放的不动产权证。此前，同一建设项目中建（构）筑物同时占用国有和集体建设用地的情况下，企业无法领取不动产权证，也无法将这些资产进行抵押融资、市场交易。“跨宗办证后，让我们得以同步规划、同步交易、同步建设、同步登记，政策创新给我们带来了实实在在的红利。”长泾镇副镇长夏强说。

——分类施策，推动企业平稳过渡。

工改不能简单地等同于拆迁，不能一赶了事，工改的企业何去何从？江阴对因规划原因确需拆迁腾退的企业，根据是否符合供地条件或产业定位，通过供地或引导进入政府主导小微工业园区的方式妥善安置；对“散乱污”企业坚决关停、分批腾退。

为保障工改过程中经济产业平稳过渡，一些乡镇鼓励符合条件的企业以拆迁补偿资金认购厂房，待园区建成后，认购厂房的企业即可搬迁入驻、实现无缝衔接，既减轻了政府拆迁和建设成本，也保障了企业生产的连续性。对于“专精特新”、科创型、优势成长型以及税收贡献度较大的企业，实行“一企一策”，优先予以安置。

图为江阴霞客湾创智园

除了设定条件，以拆迁腾退方式倒逼企业转型外，江阴还鼓励企业自改，整治低效用地，创造发展新空间。工改前，三房巷集团原有地块上4个纺织类小厂占地639亩，产出不足20亿元，亩均税收11万元。集团腾退低效用地，腾出环保、能耗等指标，新上的2个年产150万吨PET瓶片项目，可新增开票销售240亿元，亩均税收可达110万元。

——强化运营，兼顾各方利益诉求。

工改涉及多方主体，各方利益诉求差异明显。江阴以“保证拆迁企业合法利益，村级利益由政府托底”为原则，给予腾退企业合法补偿，对村集体予以原有利益兜底承诺，对镇街板块予以分成奖励，通过政策杠杆合法合理平衡多方利益。

江阴青阳镇建立镇村联动开发机制，在原毛染厂区域建设江阴智能装备产业园。镇党委、政府将14个行政村原有工业集中区（点）产生的租金收入和工改拆迁土地补偿金作为建设资金入股，由镇级平台公司投资，厂房和产权为集体所有，收益按比例分成。“园区建成投入运营后，标准厂房出租、公共配套服务、物业管理运营等环节将给村集体带来不小收益，产业园亩均税收将从3万元提升至30万元，租金收益也将从302万元提升至3000万元。”青阳镇园区办负责人曾庆锁说。

蹚出“新路子” 加速新旧动能转换

腾退整治的土地空间如何高效利用？江阴在稳妥腾退化解旧动能的同时，聚焦企业集聚、产业强链、园区创新三方面提升，加快产业转型升级见实效。

——提升集约集聚水平，助力企业降本增效。“亩均论英雄”是工改的鲜明导向。江阴完善工业用地项目评审机制，依据项目的产业类型、投资强度、产出效益、安全环保等情况判断是否供地，确保“资源跟着项目走”。

印染是江阴纺织服装优势产业链上必不可少的环节，当地原有202家印染企业占地面积5450亩，废水排放量占全市的62%，但产值只占2%。此轮工改规划建设周庄、长泾、徐霞客、华士4个印染集聚区，力争3年内实现印染企业数量、用地面积、污染物总量“三减半”，工艺装备水平、治污水平、经济效益“三提升”。

“现在，16家入园印染企业的原料、危废防护用品等实现统一采购，污水实现集中循环处理，单吨用水成本降低40%，企业运营成本显著降低。改造前，产业园亩均税收12万元，现在超过50万元。”徐霞客镇绿色印染智造产业园负责人陈炫均说，同时，入园企业实现老旧设备更新，安全环保隐患得到有效抑制。

——提升强链延链补链能力，加速新兴产业落地。工改不仅要关注单一园区发展，更要着眼于整个产业链的优化升级。江阴高新区一年多时间腾地约1500亩，建设江阴微电子产业园，依托长电科技、盛合晶微等链主企业，引进德龙激光等5个省级重大产业项目以及首芯半导体、圣邦微电子等优质产业链项目，打造集研发设计、晶圆制造、封装测试以及装备材料等于一体的集成电路全产业链专业园区。“任何一个第三代半导体企业或产业节点的企业，都能在这里得到供应链支持、找到潜在客户伙伴。”江阴高新区微电子产业园负责人费凯说。

新兴产业项目落地与腾退旧产能之间要做到紧密衔接，高效的营商服务必不可少。作为江阴引进的首个半导体主要设备项目,首芯半导体从首次洽谈到签约落地仅用了一个多月时间。“我们在签约当年就完成了项目注册备案、拿地开工、主体结构封顶，为我们在新赛道上抢跑赢得了宝贵的时间。”首芯半导体高级总监张翔说。

图为江阴微电子产业园规划图

——提升园区创新能级，增强载体新活力。霞客湾创智园现已成功引进18个未来产业领域的高新技术企业和战略性新兴产业项目；江阴临港科技工业园打造“专精特新”类综合产业园，项目投运后预计年产值超80亿元，利税超5亿元；长三角（江阴）数字创新港形成“众创空间—概念验证中心—孵化器—产业园”的科技成果转化和产业化链条……

随着工改推进，一批高效益科创载体正在加速建设，以霞客湾科学城领衔，绮山湖科创谷、苏南国家自主创新示范区核心区、长三角（江阴）数字创新港（“一湾一谷一区一港”）共同构成的“科创T台”，正在重塑江阴的创新格局。（江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心、新华社江苏分社联合调研组，执笔：肖心月）